四言獻策：空氣質量標準16年未更新
2015-04-09
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《大氣污染防治法》 應該怎么修?
環保公益組織“中國清潔空氣聯盟”提出四大建言
1987年中國頒布了大氣污染防治領域基礎性法律文件《大氣污染防治法》(下稱《大氣法》)，后根據需要先后在1995年、2000年作出修改。《大氣法》前兩次修訂分別間隔8年和5年的時間，而從第二次修訂到現在已經有15年的時間。
在嚴峻的空氣污染挑戰面前，需要再次審視這項法律：哪些方面還需要加強和完善?哪些法律障礙還需要解決? 如何更快地大幅減少污染，換來更清潔的空氣?
2014年12月22日， 新修訂的《大氣法》首次提交十二屆全國人大常委會審議。《中國經濟周刊》從多個渠道獲悉，《大氣法》修訂將有望在今年完成。由清華大學、環保部環境規劃院、環保部環境工程評估中心、復旦大學、 南京大學、北京師范大學、環保部環境科學研究院、北京大學、環保部機動車排污監控中心、中國人民大學等十家中國清潔空氣領域的核心科研院所發起成立的中國清潔空氣聯盟日前發布《大氣法修訂建議匯編》(下稱“《建議》”)報告。
中國清潔空氣聯盟秘書處主任解洪興告訴《中國經濟周刊》，發布《建議》是希望突出《大氣法》修訂中需要關注的幾個關鍵問題，并收集整理多方的建議，希望可以引發更廣泛和深入的討論，為法律修訂提供有益的參考。
建言一
空氣質量標準可否5年一評估
——之前的標準16年未更新
《建議》認為首先應該建立空氣質量標準更新的長效機制。現行的《大氣法》僅規定“國務院環境保護行政主管部門制定和公布國家大氣環境質量標準”，并未規定一個明確的評估和更新機制。之前的空氣質量標準是在1996年修訂的，16年后才更新，而在這16年間，影響我國空氣質量的主要污染物以及空氣質量對公眾的健康影響均發生了較大改變，標準的更新在管理對公眾健康有重要影響的PM2.5污染上顯得有些滯后。因此建議《大氣法》修訂中應確立空氣質量標準的評估和更新機制，如規定至少每5年評估一次是否需要修訂標準，并確保評估過程和結果的公開及多方參與。
建言二
完善企業排污許可證制度
——只有新建期審批，缺少運營期監管
《建議》認為，現行《大氣法》規定了排污許可證制度，但目前尚無更詳細的規定。實踐中，排污許可證制度是隨著總量控制制度的建立而逐漸形成的，其制度形式和監管方式主要通過地方試點摸索而成，加上地方環境管理能力的限制，排污許可證制度并沒有發展成為全面系統的監管手段，而是淪為簡單的“發證—換證”流程，加之欠缺與其他環境管理制度的有機結合，因此未能有效服務于大氣污染源的有效監管。
專家呼吁，排污許可證制度是發達國家行之有效的一種污染源監管制度，中國學了差不多20年了，但到現在沒弄懂、沒學會。在《大氣法》修訂中，應該對排污許可證制度予以完善，將其作為規范企業排污和政府監管的核心制度。
“目前的排污許可證僅僅是一張紙，而且是主要針對企業或者建設項目在新建期的一個前置的審批。目前我們非常缺乏企業和項目已經完成審批、進入運營期后的監管。”中國清潔空氣聯盟秘書處主任解洪興告訴《中國經濟周刊》，美國的排污許可證詳細記錄企業運營期間所有的排污設施和排污情況、各個排污設施所用的排污標準等信息，方便執法人員對企業進行監管。目前我們沒有這樣的監管體系，企業和項目運營之后的管理要求非常少。應該將排污許可證制度真正落實，使企業在運營階段受到很有效的監管。
“我們業內有一個玩笑：排污許可證制度之所以沒有被好好地推行，是因為翻譯有問題，翻譯成了‘許可證’，這樣就讓大家認為這是一個項目上馬之前必須要獲得的一紙證件，獲得之后就安全了。”解洪興說，中國要推行排污許可證制度，要把“許可證”的概念轉變，它不僅是項目上馬的時候要用的，而且是對項目長期運營監管的一套管理機制。
建言三
應責令污染者治污，賠償受害者
——變“抓人關門”的處罰老路，為賠償終身制
按照現行的《大氣法》，最高處罰金額是針對造成嚴重空氣污染事故的，“最高不超過50萬元”。在此次送審的《大氣法》修訂稿中，這一條款已被取消。如何扭轉“守法成本高、違法成本低”的現象，是社會各界關注的一個焦點。
環保部原總工程師、中國工業環保促進會會長、中國環境科學學會副理事長楊朝飛認為，修訂《大氣法》，解決違法成本低、守法成本高的問題，有幾個原則要遵循：一是針對超標排污企業，所征收的環境稅費一定要高于其治理成本，否則企業在治理污染上是沒有積極性的;二是環境損害必須要賠償，這種責任是終身的、不可推卸的，日本發生水俁病已經50年了，排污的企業到現在還在賠償;三是必須沒收違法者的非法所得，污染環境那部分的非法所得通過計算要全部沒收，讓違法者付出高昂的成本，甚至傾家蕩產。
另外，國外對責任者的認定是越多越好，因為形成大的環境污染不是一個老板、一個企業賠得起的，相關連帶責任人，包括給企業貸款的銀行、保險公司，從企業分過紅的股東，只要是企業造成環境污染事件，直接責任人賠償不起的時候，相關金融機構、投資方等都要連帶追究。
楊朝飛告訴《中國經濟周刊》，此次《大氣法》修訂，對于執法部門來說是一個很重要的法律武器，但在執法中要轉變一種觀念，過去我們執法，誰違法了，就嚴厲處罰誰，該罰款的罰款，該判刑的判刑，但是我們的環境法治是為了解決大氣污染，把企業罰破產了，把負責人抓起來了，最后的污染由誰治理呢?污染受害者的損失由誰賠償呢?
“解決環境問題，不能僅僅滿足于罰款和對有關責任人處罰，要讓老百姓受到的損失得到補償。我們的法律有很大的缺陷，對環境責任的認定有缺陷，把人處理完了，案件就算完了。”楊朝飛說。
建言四
解決環保執法缺錢、缺人難題
——環保部門應單設大氣防治機構
楊朝飛表示，現在我們國家的環保執法面臨一個很大的尷尬，即違法的人多，但是環境執法不到位。環境執法不到位將帶來兩個方面的社會不公平：一是在排污者與污染受害者之間出現了不公平的問題，排污者獲得了超額的利益，而污染受害者卻承擔了環境的代價;二是在排污者之間也出現了不公平的問題。
在很多專家看來，環境執法不到位，原因很大程度上在于缺少具備相應素質的執法隊伍。
環保部環境與經濟政策研究中心政策部主任沈曉悅告訴《中國經濟周刊》記者，企業肆意違法的成本低、環保部門壓力大，執法能力不足。縣一級的環保部門由于編制問題缺乏人員、技術、知識儲備。“我國的公務員編制對于國家來說是各個部門總量控制的，環保部門要增加就必須要別的部門減少，所以雖然環保部門呼吁了很久，但是還是控制得很嚴格。”沈曉悅說。
《建議》認為空氣質量管理應當按照科學指導決策的原則，推行空氣質量達標規劃管理的模式。若要決策有較好的科學基礎，則需要大量專業的技術人員和專家的支持，包括監測數據分析人員、空氣質量模型技術人員、經濟專家、能源專家、交通專家等。
解洪興告訴《中國經濟周刊》，在美國，國家環保部門負責大氣相關工作的政府環保人員超過1400人;在州層面，加州大氣資源管理局有近1300人從事空氣質量管理相關工作。相比之下，中國無論在中央層面，還是地方層面，從事空氣質量管理的人員數量和美國相比還有一定差距，有較大的提升空間。
目前，雖然國家下達了很多空氣污染治理任務，并劃撥了專項經費開展空氣污染防治工作，但開展空氣質量政策研究和管理的人員數量卻沒有太大變化。大部分地級市的環保局都沒有專門針對空氣污染的部門，負責空氣質量管理的人員非常有限。再加上專職科研人員的數量與能力的缺口大，因此許多工作落實困難。政府可以考慮在新《大氣法》中提出建立區域或省級的空氣質量研究中心，并通過政府采購服務的形式，推動環境服務業的發展，以緩解地方專業人員短缺的情況。
楊朝飛認為，關于缺錢和缺人，世界各國也都存在問題，即使是發達國家，如果僅靠政府主管部門來查處違法也是不夠的。世界上大多數國家都是依靠信息公開、依靠群眾來進行環境執法的監督和舉報。“要形成完善的社會治理體系，不能只靠政府。”楊朝飛說。
