環(huán)保稅法(草案)首亮相：排污收費改為征稅

2016年8月29日上午，全國人大常委會召開第二十二次會議，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》首次與公眾見面。草案分5章，包括應(yīng)納稅額、稅收優(yōu)惠、征收管理等，共27條。

 

　　草案規(guī)定，考慮到現(xiàn)行稅制中已有車船稅、消費稅、車輛購置稅等稅種對機動車的生產(chǎn)和使用進行調(diào)節(jié)，其中車船稅和消費稅按排量征稅，對促進節(jié)能減排發(fā)揮了積極作用，在當(dāng)前推進結(jié)構(gòu)性減稅的大環(huán)境下，不宜再進一步增加使用成本。因此，對機動車、船舶和航空器等流動污染源排放的應(yīng)稅污染物免稅。

 

　　排污費收費標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)保稅稅額下限

 

　　1979年頒布的《環(huán)境保護法(試行)》確立了排污收費制度。2003年國務(wù)院公布的《排污費征收使用管理條例》規(guī)定了排污費征收、使用、管理制度。

 

　　據(jù)統(tǒng)計，2003年至2015年，全國累計征收排污費2115.99億元，繳納排污費的企事業(yè)單位和個體工商戶累計500多萬戶。2015 年征收排污費173億元，繳費戶數(shù)28萬戶。其中，廢氣排污費143.33億元，占排污費總額的82.85%;污水排污費12.05億元，占排污費總額的 6.97%;噪聲排污費17.26億元，占排污費總額的9.98%;固體廢物排污費0.41億元，占排污費總額的0.2%?；痣?、鋼鐵、化工、水泥、石油五大行業(yè)交納排污費90億元，占排污費總額的52%。氮氧化物、二氧化硫、化學(xué)需氧量、氨氮四項主要污染物征收排污費121億元，占排污費征收總額的 69.9%。

 

　　然而，與稅收制度相比，排污費存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等問題。因此，2011年，財政部、國家稅務(wù)總局、環(huán)境保護部組織研究環(huán)境保護費改稅及其立法問題，啟動環(huán)境保護稅立法工作。2013年3月，環(huán)境保護稅法草案送審稿報國務(wù)院。之后，法制辦會同有關(guān)部門組織座談?wù){(diào)研、廣泛征求意見，不斷研究修改稅法草案。

 

　　為實現(xiàn)排污費制度向環(huán)境保護稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移，草案根據(jù)現(xiàn)行排污費項目設(shè)置稅目，將排污費的繳納人作為環(huán)境保護稅的納稅人，將應(yīng)稅污染物排放量作為計稅依據(jù)，將現(xiàn)行排污費收費標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護稅的稅額下限。

 

　　納稅人為直接排污的生產(chǎn)經(jīng)營者

 

　　為與現(xiàn)行的排污費制度的征收對象相銜接，草案規(guī)定環(huán)境保護稅的征收對象對大氣污染物、水污染物、固體污染和噪聲等四類。

 

　　沒有排放口的應(yīng)稅大氣污染物，按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對前3項污染物征收環(huán)保稅。每一排放口的應(yīng)稅水污染物，按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對重金屬污染物按照前5項、對其他污染物按照前3項征收環(huán)境保護稅。

 

　　草案規(guī)定，環(huán)境保護稅的納稅人為在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者向依法設(shè)立的污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放應(yīng)稅污染物，繳納處理費用的，由于其不直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物，不繳納相應(yīng)污染物的環(huán)境保護稅。

 

　　此外，在符合國家或者地方環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、場所貯存或者處置固體廢物的，不繳納固體廢物的環(huán)境保護稅。納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)50%的，減半征收環(huán)境保護稅。

 

　　噪聲污染每月最高征稅11200元

 

　　草案以現(xiàn)行排污費收費標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護稅的稅額下限，規(guī)定：大氣污染物稅額為每污染當(dāng)量1.2元;水污染物稅額為每污染當(dāng)量1.4元;固體廢物按不同種類，稅額為每噸5元―1000元;噪聲按超標(biāo)分貝數(shù)，稅額為每月350元至11200元。

 

　　2014年9月1日，發(fā)展改革委、財政部和環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格〔2014〕2008號)(以下簡稱《通知》)。

 

　　《通知》要求地方提高收費標(biāo)準(zhǔn)，建立差別化收費機制，即要求在2015年6月底前，各省(區(qū)、市)將廢氣中的二氧化硫和氮氧化物排污費征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至不低于每污染當(dāng)量1.2元，污水中的化學(xué)需氧量、氨氮和5項主要重金屬(鉛、汞、鉻、鎘、類金屬砷)排污費征收標(biāo)準(zhǔn)不低于每污染當(dāng)量1.4元;對超標(biāo)準(zhǔn)或超總量排放污染物，以及列入淘汰類目錄的企業(yè)，實行較高的征收標(biāo)準(zhǔn);對治污效果較好的企業(yè)實行較低的征收標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　截至2015年6月底，全國31個省、自治區(qū)、直轄市已將大氣和水污染物的排污費標(biāo)準(zhǔn)分別調(diào)整至不低于每污染當(dāng)量1.2元和1.4元。

 

　　其中有7個省、直轄市調(diào)整后的收費標(biāo)準(zhǔn)高于通知規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　北京調(diào)整后的收費標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的8—9倍;天津調(diào)整后的收費標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的5—7倍;上海分三步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的3—6.5倍;江蘇分兩步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的3—4倍;河北分三步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的2—5倍;山東分兩步將大氣污染物收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的2.5—5倍;湖北分兩步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的1—2倍。

 

　　從范圍看，除國家規(guī)定的4項主要污染物外，浙江、河南、寧夏全面提高了廢水、廢氣所有污染物排污費征收標(biāo)準(zhǔn);黑龍江提高了煙塵和懸浮物的收費標(biāo)準(zhǔn);天津提高了煙、粉塵收費標(biāo)準(zhǔn);湖北提高了總磷收費標(biāo)準(zhǔn);廣西提高了煙塵收費標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　差別化收費政策方面，天津、河北、上海、湖北制定了比《通知》更加詳細(xì)的差別化排污收費政策，天津根據(jù)污染物排放濃度設(shè)定了7個階梯的差別化收費標(biāo)準(zhǔn)，上海設(shè)定了4個階梯的差別化收費標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　機動車排放的應(yīng)稅污染物免稅

 

　　草案還規(guī)定了5項免稅情形。

 

　　草案規(guī)定，考慮到現(xiàn)行稅制中已有車船稅、消費稅、車輛購置稅等稅種對機動車的生產(chǎn)和使用進行調(diào)節(jié)，其中車船稅和消費稅按排量征稅，對促進節(jié)能減排發(fā)揮了積極作用，在當(dāng)前推進結(jié)構(gòu)性減稅的大環(huán)境下，不宜再進一步增加使用成本。

 

　　因此，對機動車、船舶和航空器等流動污染源排放的應(yīng)稅污染物免稅。

 

　　此外，為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)排放的應(yīng)稅污染物免稅，但鑒于規(guī)?；B(yǎng)殖對農(nóng)村環(huán)境威脅較大，未將其列入免稅范圍。

 

　　考慮到根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，排放污染物的城鎮(zhèn)污水集中處理、生活垃圾集中處理場所免繳排污費，為保持政策的連續(xù)性，對依法設(shè)立的城鎮(zhèn)污水集中處理、生活垃圾集中處理場所向環(huán)境達標(biāo)排放的應(yīng)稅污染物免稅，對工業(yè)污水集中處理場所不予免稅。

 

　　為鼓勵固體廢物綜合利用，減少污染物排放，對納稅人符合標(biāo)準(zhǔn)綜合利用的固體廢物免稅。

 

　　相關(guān)鏈接

 

　　落實稅收法定原則后 首部擬開征的新稅種

 

　　據(jù)《中國稅務(wù)報》報道，黨的十八屆三中全會提出“落實稅收法定原則”后，我國公布的第一部稅法草案和擬開征的第一個新稅種，是中國稅收立法取得的重大進展。

 

　　中國財稅法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文表示，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(征求意見稿)》第一條規(guī)定了立法宗旨，這是我國實體稅種立法中第一次明確規(guī)定立法宗旨。

 

　　我國現(xiàn)行稅制體系中，雖然在增值稅、消費稅、資源稅和企業(yè)所得稅等稅種中也有關(guān)于環(huán)境保護的稅收政策，但并沒有形成體系化的政策目標(biāo)和制度安排。

 

　　通過立法的形式開征獨立的環(huán)保稅，可以充分彰顯運用稅收手段保護環(huán)境和生態(tài)的理念與政策導(dǎo)向。

 

　　將現(xiàn)行排污收費改為征稅，可以避免現(xiàn)行排污費征收中的不規(guī)范、不嚴(yán)格等問題，為更好地發(fā)揮環(huán)境稅的調(diào)節(jié)作用提供法律保障。

 

　　立法曾醞釀十年之久

 

　　環(huán)保稅立法已醞釀十年之久。環(huán)保稅是十分專業(yè)的稅種，環(huán)保部門在排污費方面有長期征管經(jīng)驗，在污染排放檢測和標(biāo)準(zhǔn)核定方面具備技術(shù)優(yōu)勢。

 

　　因此，征求意見稿中，采取了“企業(yè)申報、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式。

 

　　“成也征管，敗也征管。”中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文認(rèn)為，環(huán)保稅法在制定時必須注重協(xié)調(diào)征管責(zé)任，明晰管理各方法律責(zé)任是環(huán)保稅法順利得到貫徹落實的關(guān)鍵。

 

　　在稅務(wù)機關(guān)和環(huán)保部門協(xié)同合作的征管模式下，要解決的關(guān)鍵問題是明確各部門應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

 

　　環(huán)保稅法應(yīng)明確納稅人、稅務(wù)機關(guān)和環(huán)保部門的各項權(quán)利、義務(wù)。

 

　　中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授高萍指出：“部門配合與權(quán)責(zé)明確是環(huán)保稅落地的關(guān)鍵。”

 

　　高萍認(rèn)為，我國已有多年排污費征收經(jīng)驗，環(huán)保稅制的設(shè)計基本上參照和借鑒了之前的排污費制度，實體法部分基本以排污費模式為藍(lán)本。

 

　　但是征管涉及全新制度，是創(chuàng)新，同時也有挑戰(zhàn)、有風(fēng)險。

 

　　部門協(xié)作是推行關(guān)鍵

 

　　此前征求意見稿中規(guī)定，由稅務(wù)機關(guān)負(fù)責(zé)征收管理，但作為征稅核心要素的稅基，即污染物排放量由環(huán)保部門審核，而污染物排放量是容易引起征納雙方爭議的一個問題。

 

　　出現(xiàn)納稅人爭議時，如何保障納稅人應(yīng)有的稅收救濟權(quán)利，納稅人應(yīng)該向哪個部門尋求有效的法律救濟?是向稅務(wù)機關(guān)還是環(huán)保部門提起稅務(wù)行政復(fù)議?這些細(xì)節(jié)問題，法律都應(yīng)進一步明確。

 

　　對于專家提出的意見建議，國家稅務(wù)總局財產(chǎn)和行為稅司四處副處長陳燕表示，部門協(xié)作是環(huán)保稅順利推行的關(guān)鍵，這個過程中可能遇到的問題如果不能通過法律法規(guī)先行明確，并不會通過稅收征管來解決，而是會在稅收征管中放大。

 

　　因此，在立法階段，要考慮全面，對預(yù)估存在的問題予以解決，避免實務(wù)操作遇到困難。

 

　　雖然對環(huán)保稅法寄予厚望，也有多位專家提醒，不能指望一部法律解決所有環(huán)保問題。

 

　　更有專家指出，不一定要通過增設(shè)環(huán)保稅來解決環(huán)保問題。

 

　　首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)財稅學(xué)院教授趙書博提出，在推動環(huán)保稅立法工作的同時，要加強多稅種共同配合。