9月(yue)18日，環(huan)保部副部長趙英民在(zai)出席第十屆區域空氣質量管(guan)理國際研討會時表示，我國環(huan)境管(guan)理仍然存(cun)在(zai)較為粗放、污(wu)染物排(pai)(pai)放總量過大、超(chao)標排(pai)(pai)放或(huo)違法排(pai)(pai)放等(deng)問(wen)題，將通(tong)過改革完善排(pai)(pai)污(wu)許可制度(du)，全面(mian)推進(jin)和完善環(huan)境保護各項制度(du)。

　　《環境(jing)保護法(fa)》和《大(da)氣污(wu)染(ran)防治法(fa)》均明確指出，國家(jia)依照法(fa)律規定(ding)實行排(pai)(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)管理制度。排(pai)(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)實施(shi)20多年來，全國已有(you)江(jiang)蘇等8個省(sheng)(sheng)出臺了(le)排(pai)(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)條例(li)或辦法(fa)，上海等14個省(sheng)(sheng)市出臺了(le)排(pai)(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)規范性文(wen)件，重慶等省(sheng)(sheng)市在(zai)地方環保條例(li)中明確了(le)排(pai)(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)證(zheng)(zheng)頒發程序和要求。全國20多個省(sheng)(sheng)區(qu)市已向約20萬家(jia)企業頒發了(le)排(pai)(pai)(pai)放許可(ke)(ke)證(zheng)(zheng)，環境(jing)統計(ji)口徑內大(da)部分污(wu)染(ran)源(yuan)已獲發排(pai)(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)證(zheng)(zheng)。

　　但客(ke)觀(guan)地(di)講，在全(quan)國推行了(le)近20年的(de)排(pai)(pai)污(wu)(wu)許可，與中(zhong)央(yang)全(quan)面深化改革要求“完(wan)善污(wu)(wu)染物排(pai)(pai)放許可制，實行企事業單位(wei)(wei)污(wu)(wu)染物排(pai)(pai)放總量控制制度”還有較大差距。比如，制度定位(wei)(wei)不(bu)清，未確立排(pai)(pai)污(wu)(wu)許可制度的(de)核心基(ji)礎地(di)位(wei)(wei);配(pei)套(tao)法律不(bu)健全(quan)，排(pai)(pai)污(wu)(wu)許可條例尚(shang)未出臺;缺乏頂層設(she)計，各地(di)實施(shi)的(de)排(pai)(pai)污(wu)(wu)許可不(bu)盡相(xiang)同(tong)，相(xiang)互間的(de)工作經驗可借鑒(jian)性較差;能力不(bu)配(pei)套(tao)，一些地(di)方(fang)發放排(pai)(pai)污(wu)(wu)許可證多(duo)是(shi)形(xing)式性審(shen)查，質量無法保證。

　　2014年11月，環保部正式發布《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見稿。2015年1月，我國首次在全國范圍推行排污許可證制度，按照規定，所有排污單位只有在取得排污許可證的前提下，才算擁有了合法排污證明。對(dui)(dui)于無證排污(wu)，辦法(fa)明(ming)確表示(shi)，將(jiang)按照新《環保法(fa)》的(de)(de)規定(ding)，對(dui)(dui)其(qi)直(zhi)接(jie)負責的(de)(de)主管(guan)人(ren)(ren)員和其(qi)他直(zhi)接(jie)責任人(ren)(ren)員給予(yu)拘留處罰。

　　不久前發(fa)布(bu)的(de)新《環保(bao)法(fa)(fa)》實(shi)施情(qing)況(kuang)評估報告中明(ming)確指(zhi)出(chu)(chu)，通過調研發(fa)現，新《環保(bao)法(fa)(fa)》實(shi)施后，我國(guo)排(pai)污(wu)許(xu)可證(zheng)制(zhi)(zhi)度實(shi)施狀況(kuang)依然不樂(le)觀(guan)，雖然新《環保(bao)法(fa)(fa)》、《大氣污(wu)染防(fang)治法(fa)(fa)》、《水污(wu)染防(fang)治法(fa)(fa)》都提出(chu)(chu)了(le)總量控(kong)制(zhi)(zhi)與排(pai)污(wu)許(xu)可證(zheng)制(zhi)(zhi)度，但上述法(fa)(fa)律中的(de)相(xiang)關規定(ding)仍多為(wei)抽象宏觀(guan)規定(ding)，對于制(zhi)(zhi)度具體內容(rong)、排(pai)污(wu)量的(de)監測與核定(ding)等具體操作(zuo)(zuo)內容(rong)還欠缺程序性(xing)規定(ding)，國(guo)務院(yuan)也未出(chu)(chu)臺相(xiang)關細(xi)則，讓實(shi)踐中排(pai)污(wu)許(xu)可制(zhi)(zhi)度缺乏(fa)可操作(zuo)(zuo)性(xing)。

　　在具體改革路徑中，趙英民首先提出的就是建立以排污許可制度為核心的固定源環境管理制度，制訂管理名錄，實現排污許可全覆蓋，同時逐步將固體廢物和環境噪聲依法納入排污許可管理。業(ye)內專家分析稱(cheng)，這(zhe)意味著，實(shi)施多年的(de)環(huan)評制度將(jiang)被弱(ruo)化，而排污許可核心制正(zheng)式被環(huan)保部確定為今(jin)后的(de)環(huan)境管理新方向。

　　改革大幕拉開

　　新一輪環保風暴刮起同時，各界也將更多的目光聚焦在了環境管理制度改革路徑和成效上。近兩年，環保部相關負責人頻繁在公開場合表示，正在考慮以排污許可證為核心的新型環境管理制度。直(zhi)到最新表(biao)態中，趙英民明(ming)明(ming)確提出(chu)，“十三五”期間，我國逐漸簡(jian)化環評制度(du)，確定排(pai)污許可證核心制，正(zheng)式拉開了改(gai)革的大(da)幕。

　　不可否認，在我國現行的環境管理制度中，環評的地位確實十分“強勢”。《環評法》實施已經十余年，環評制度已經滲透到區域規劃、新建擴建項目等多個環節和層面中。環保部公布數據顯示，“十二五(wu)”期(qi)間，國(guo)家(jia)層面對151個不符合條件的項目(mu)環(huan)評文件不予審批，總投資達7600多億元，涉及交通運輸、電力、鋼鐵有色、煤炭、化工石化等行(xing)業(ye)。

　　然而，自去(qu)年起，環(huan)(huan)(huan)評(ping)制度(du)(du)的(de)變革已經悄然開啟。蘇州大學(xue)王(wang)健法(fa)學(xue)院副教授馮嘉介紹，去(qu)年初，國務(wu)院出臺文件明(ming)確規定(ding)除了海洋和重(zhong)大項目環(huan)(huan)(huan)評(ping)，其他(ta)項目環(huan)(huan)(huan)評(ping)改(gai)為后置審批時就證明(ming)我國環(huan)(huan)(huan)評(ping)制度(du)(du)已經開始松動。而日前，多位(wei)專家也證實，按照我國環(huan)(huan)(huan)境(jing)管(guan)理制度(du)(du)改(gai)革高效、降低(di)成本的(de)目標(biao)，現(xian)在十分“強勢”的(de)環(huan)(huan)(huan)評(ping)制度(du)(du)將逐(zhu)漸被簡化。

　　具體來說，北京國能中電能源有限公司董事長、環保部燃煤大氣污染控制工程技術中心副主任白云峰分析稱，環保部此(ci)前撤銷總量司(si)，新設大(da)氣、水、土三司(si)其實就(jiu)是(shi)為環境(jing)管(guan)理(li)制度改革(ge)埋下(xia)伏筆，由此(ci)開始(shi)，我(wo)國將在弱化單一項目(mu)環評(ping)同時愈發(fa)收(shou)緊(jin)對區域規劃的環評(ping)，并同時加(jia)強(qiang)以(yi)排污(wu)許(xu)可證制度為核心的管(guan)理(li)。而且白云(yun)峰也表(biao)示(shi)，目(mu)前(qian)《刑法》將破壞(huai)環(huan)境(jing)罪(zui)定(ding)義為結(jie)果罪(zui)，即根據破壞(huai)程度(du)定(ding)罪(zui)，以后隨著環(huan)境(jing)管理制度(du)的(de)調整，相應的(de)破壞(huai)環(huan)境(jing)有望將向過程罪(zui)變化，即只(zhi)要存在相關行(xing)為就可以被(bei)定(ding)罪(zui)。

　　改(gai)變“簡單(dan)粗暴”管(guan)理(li)

　　環(huan)保部環(huan)境與經(jing)濟政(zheng)(zheng)策研究中心主(zhu)任夏(xia)光表示，我國(guo)對于(yu)環(huan)境管理制度的(de)改(gai)革的(de)目標是提高效率、降(jiang)低成本(ben)，按照這一思(si)路，環(huan)評需要被簡(jian)化(hua)、改(gai)革，剝(bo)離掉不(bu)應屬于(yu)它(ta)的(de)職能，讓環(huan)評成為企(qi)業自主(zhu)行為，政(zheng)(zheng)府不(bu)再(zai)審批環(huan)評。

　　白云峰進一步(bu)解釋稱，我(wo)國(guo)對于(yu)環(huan)境管(guan)(guan)理(li)制(zhi)度的(de)(de)改革(ge)并不(bu)僅(jin)僅(jin)是(shi)簡(jian)單(dan)的(de)(de)由排污許可證代替環(huan)評(ping)，“此前我(wo)國(guo)的(de)(de)環(huan)境管(guan)(guan)理(li)制(zhi)度突出的(de)(de)是(shi)基于(yu)總量控制(zhi)的(de)(de)環(huan)評(ping)制(zhi)度，但我(wo)們(men)發(fa)現強化(hua)單(dan)個項目的(de)(de)環(huan)評(ping)后，并不(bu)能(neng)完全控制(zhi)住區域(yu)的(de)(de)排污總量，這意味著對于(yu)項目進行嚴(yan)格(ge)的(de)(de)事前管(guan)(guan)理(li)卻(que)缺乏對過程和結果的(de)(de)管(guan)(guan)控也是(shi)不(bu)行的(de)(de)。因此，我(wo)們(men)將(jiang)(jiang)改變原來‘簡(jian)單(dan)粗暴’的(de)(de)控制(zhi)方(fang)式(shi)，對環(huan)境管(guan)(guan)理(li)制(zhi)度進行優化(hua)。”白云峰表示，調(diao)整(zheng)之后，企業將(jiang)(jiang)受到更嚴(yan)格(ge)、更細化(hua)的(de)(de)管(guan)(guan)理(li)，環(huan)保、節能(neng)將(jiang)(jiang)必須被納入生產閉環(huan)之中，而不(bu)是(shi)作為配套裝置出現。

　　而且，夏光直言，現目前我國很多(duo)(duo)企(qi)業做(zuo)環(huan)評(ping)純粹就是(shi)為(wei)了通(tong)過政府審批，環(huan)評(ping)報告(gao)上很多(duo)(duo)信息都是(shi)虛假的，這讓環(huan)評(ping)很多(duo)(duo)時候根本無法充分發揮(hui)應有的效力。在中國政法大(da)學等多個(ge)單(dan)位聯(lian)合發布的新《環(huan)(huan)保法》實施情(qing)況(kuang)評估(gu)報告中也指出，在調研涉及大(da)部分企業(ye)的項目環(huan)(huan)評時(shi)課(ke)題組(zu)發現，北京、天津、廣(guang)東等8個(ge)省、市、自治區(qu)、直轄市環(huan)(huan)保廳(ting)(局)在查處相(xiang)關案件時(shi)依然存(cun)在準許建(jian)設(she)單(dan)位補辦環(huan)(huan)評手續的情(qing)形(xing)，占比達到(dao)(dao)26%，前置環(huan)(huan)評的真(zhen)正(zheng)起(qi)到(dao)(dao)的制約作用可能并不如“看起(qi)來那么(me)美”。

　　北京市環保(bao)局(ju)法(fa)制處處長蘆建茹(ru)也表(biao)示(shi)，目前，在個體項(xiang)目的(de)環評上，我們花了(le)很多的(de)行政資源(yuan)和成(cheng)本(ben)(ben)，但實際(ji)效(xiao)果并不(bu)是特(te)別(bie)理想，有些重(zhong)點工程項(xiang)目領(ling)導一點頭，一票否(fou)決(jue)權(quan)就基本(ben)(ben)無法(fa)發揮作用。可見，基于上述原因，環評制度之“變”反(fan)而是讓環評找回本(ben)(ben)職角(jiao)色的(de)的(de)一個過程。

　　變革面臨阻(zu)礙

　　變革的(de)推行往往會伴(ban)隨諸多爭議。在我國(guo)，推行多年卻進展遲(chi)緩的(de)排污許(xu)可(ke)證(zheng)讓不少業界(jie)專家對環境(jing)管理制(zhi)度改革思路產生了質疑和擔憂。

　　雖然環保部已經明確，未來我國將全面推開排污許可制度，進而形成排污許可為核心的環境管理制度體系，但馮嘉坦言，排污許可制度難以執行下去的主要原因除了法律制度細節沒有具體落地外，還有就是執法能力無法跟上。上述報告也指出，目前我國現行(xing)的排污(wu)(wu)許可證(zheng)一般(ban)是針對(dui)排放(fang)二氧(yang)(yang)化硫、氮氧(yang)(yang)化物、氨氮和化學需氧(yang)(yang)量這四種國控(kong)重點污(wu)(wu)染物的大(da)型工(gong)業企(qi)業發放(fang)，對于(yu)中小企業(ye)(ye)、事業(ye)(ye)單位不予發(fa)放，因此這造成大量企業(ye)(ye)和單位游離(li)于(yu)有(you)效控制之外，其(qi)次，一些(xie)地方(fang)排(pai)污許(xu)可(ke)證(zheng)缺乏有(you)效監(jian)測管(guan)理，排(pai)污許(xu)可(ke)證(zheng)最(zui)終變成了排(pai)污注冊證(zheng)，證(zheng)上的各種要求、指標(biao)沒有(you)嚴格落實到(dao)排(pai)污企業(ye)(ye)。

　　而且，馮嘉表示，目前(qian)我國還無法對企(qi)業排(pai)污(wu)量進行(xing)(xing)連(lian)續性監測，而(er)這(zhe)是總(zong)量控制與排(pai)污(wu)許(xu)可證(zheng)制度推行(xing)(xing)的(de)(de)根本條件之一，“如果(guo)在(zai)目前(qian)的(de)(de)條件下全(quan)面(mian)推行(xing)(xing)排(pai)污(wu)許(xu)可制度，只(zhi)能依靠企(qi)業自行(xing)(xing)監測數(shu)(shu)據(ju)，但目前(qian)，我國企(qi)業自行(xing)(xing)監測排(pai)污(wu)標準尚不清晰，而(er)且企(qi)業也沒(mei)有監測資質，因此，這(zhe)種監測數(shu)(shu)據(ju)的(de)(de)執法效力(li)難以(yi)得到保(bao)證(zheng)，無法成為直接的(de)(de)執法依據(ju)。”馮嘉(jia)表示。

　　更為重(zhong)要(yao)(yao)的(de)(de)(de)(de)是，有(you)專家認(ren)為，作為排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)證(zheng)下發(fa)前的(de)(de)(de)(de)關(guan)鍵環(huan)節(jie)，地方對于(yu)(yu)企業污(wu)(wu)(wu)(wu)染物排(pai)(pai)(pai)放(fang)(fang)總(zong)量指標(biao)的(de)(de)(de)(de)初(chu)(chu)始分配(pei)方法(fa)還(huan)不夠統一(yi)和明確(que)。上述報(bao)告(gao)也指出(chu)，排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)指標(biao)的(de)(de)(de)(de)初(chu)(chu)始分配(pei)是排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)證(zheng)實施的(de)(de)(de)(de)重(zhong)要(yao)(yao)內容，也是構建(jian)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)權交(jiao)易市場(chang)的(de)(de)(de)(de)前提(ti)，但調研中(zhong)卻(que)發(fa)現(xian)，由于(yu)(yu)有(you)關(guan)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)證(zheng)制(zhi)度的(de)(de)(de)(de)操作規則缺失(shi)，很多地方的(de)(de)(de)(de)環(huan)保(bao)部(bu)門在(zai)發(fa)放(fang)(fang)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)證(zheng)分配(pei)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)初(chu)(chu)始配(pei)額(e)時沒有(you)統一(yi)的(de)(de)(de)(de)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)量核定方法(fa)，甚至發(fa)放(fang)(fang)過(guo)程中(zhong)存在(zai)較大盲目性。業內表(biao)示，這就容易為排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)證(zheng)制(zhi)度全(quan)面推開(kai)留下一(yi)定的(de)(de)(de)(de)隱患，可(ke)(ke)(ke)見，要(yao)(yao)全(quan)面解決現(xian)在(zai)的(de)(de)(de)(de)各(ge)項問題并推定排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)核心制(zhi)還(huan)是任重(zhong)而道遠的(de)(de)(de)(de)。