《食品安(an)全法》此輪修訂(ding)強調“嚴刑峻法”，卻未(wei)在制度(du)架(jia)構上有所突(tu)破

　　新食品安全法遺憾

　　4月(yue)24日，十(shi)二屆全(quan)(quan)國(guo)人大常委會第十(shi)四次(ci)會議表決通過(guo)《食品安全(quan)(quan)法(fa)》修正案，為此輪修法(fa)畫上句號。

　　此(ci)次修(xiu)法(fa)對于嬰幼(you)兒(er)配方乳粉、農藥使用、保健食品、特殊醫學用途配方食品等較受爭議的五(wu)大核心問題上作(zuo)出(chu)了修(xiu)改(gai)。

　　不過(guo)，草案二審(shen)(shen)之(zhi)后，《食品安全法》修訂曾遭(zao)遇阻擊(ji)，三審(shen)(shen)雖然(ran)順利過(guo)關，但是其中的(de)一(yi)些爭(zheng)議性問(wen)題并沒(mei)有解決。

　　定(ding)調嚴(yan)刑峻法

　　2008年“毒奶(nai)粉事(shi)件”后(hou)，中國社會輿論就對食品安全(quan)事(shi)件強(qiang)烈關注。2009年頒布的《食品安全(quan)法(fa)》也未有(you)效(xiao)遏制(zhi)食品安全(quan)事(shi)件頻發的態勢(shi)，毒豆芽、地溝油、皮革(ge)奶(nai)、“鎘”米等事(shi)件依然接連上演。

　　《食品安全(quan)法(fa)(fa)》修(xiu)(xiu)訂(ding)啟動于(yu)(yu)2013年(nian)(nian)，修(xiu)(xiu)訂(ding)草(cao)案于(yu)(yu)2014年(nian)(nian)5月由國(guo)(guo)務(wu)院常務(wu)會議討(tao)論(lun)并原則通過。7個(ge)月后，草(cao)案交(jiao)由全(quan)國(guo)(guo)人大(da)常委會二審。在南開(kai)大(da)學法(fa)(fa)學院教授宋華(hua)琳看來(lai)，一部法(fa)(fa)律頒布五六(liu)年(nian)(nian)就進行(xing)修(xiu)(xiu)訂(ding)的情況非常少見。

　　有(you)鑒于過(guo)去國(guo)內食(shi)品(pin)安(an)(an)全違(wei)法(fa)成本太低，《食(shi)品(pin)安(an)(an)全法(fa)》此輪修(xiu)訂一(yi)直突(tu)出強調“嚴刑(xing)峻(jun)法(fa)”。在2015年全國(guo)“兩(liang)會”期間，國(guo)家(jia)食(shi)品(pin)藥品(pin)監督管理(li)總(zong)局法(fa)制司副司長陳表示，新修(xiu)訂的(de)(de)《食(shi)品(pin)安(an)(an)全法(fa)》有(you)“最(zui)嚴謹的(de)(de)標準，最(zui)嚴格(ge)的(de)(de)監管，最(zui)嚴格(ge)的(de)(de)處罰和最(zui)嚴肅問責的(de)(de)要(yao)求”。這與(yu)中央政府“最(zui)嚴格(ge)的(de)(de)食(shi)品(pin)安(an)(an)全監管制度”相(xiang)契合。

　　長期(qi)以來，食(shi)品(pin)(pin)安全問(wen)題處(chu)置(zhi)更多依(yi)賴于(yu)(yu)行政處(chu)罰(fa)，新法將進一步(bu)強化刑事(shi)處(chu)罰(fa)的措施。《食(shi)品(pin)(pin)安全法》修訂和《關于(yu)(yu)辦理危害食(shi)品(pin)(pin)安全刑事(shi)案件使(shi)用法律若干問(wen)題的解釋》出臺，明確了(le)危害食(shi)品(pin)(pin)安全相關犯罪(zui)的定(ding)罪(zui)量(liang)刑標(biao)(biao)準(zhun)，而且提出了(le)相關罪(zui)名(ming)的司(si)法認(ren)定(ding)標(biao)(biao)準(zhun)。

　　財產處(chu)罰的(de)力度(du)也(ye)有(you)提(ti)(ti)高，將(jiang)非法(fa)添加等嚴(yan)重(zhong)危害食品安全的(de)行(xing)為罰款額度(du)由原來的(de)5倍(bei)至10倍(bei)提(ti)(ti)高到15倍(bei)至30倍(bei);同時將(jiang)對(dui)違(wei)法(fa)違(wei)規結果的(de)懲(cheng)戒改為對(dui)違(wei)法(fa)違(wei)規行(xing)為的(de)懲(cheng)戒。

　　審(shen)議通過的(de)修正(zheng)案(an)中，法律條(tiao)(tiao)文(wen)數(shu)量也有大(da)幅增加(jia)，內容更加(jia)細化，法條(tiao)(tiao)從修訂前的(de)104條(tiao)(tiao)增加(jia)到154條(tiao)(tiao)。

　　在這次修法(fa)過程(cheng)，有一個插(cha)曲值得一提(ti)。今年全國“兩(liang)會”前(qian)后，《食品安(an)全法(fa)》二審結束再次征集意見，其間(jian)清華大學(xue)法(fa)學(xue)院王晨光等(deng)十多位專家聯名(ming)提(ti)出(chu)了(le)七條(tiao)意見。

　　專家(jia)們(men)認為，《食品(pin)安全法(fa)》修(xiu)訂存在一(yi)些根本缺陷：“無論是(shi)體制(zhi)還是(shi)制(zhi)度，與他法(fa)的(de)銜接、具(ju)體操作等問(wen)題(ti)都還存在較大問(wen)題(ti)。特別是(shi)審批過多(duo)(duo)，事(shi)中(zhong)事(shi)后監管的(de)有效(xiao)手段少(shao);政(zheng)府監管部門多(duo)(duo)、內(nei)容多(duo)(duo)，而社會共治內(nei)容、手段少(shao);出了問(wen)題(ti)處罰多(duo)(duo)、問(wen)責多(duo)(duo)，科學分析、不斷改進(jin)提高質(zhi)量水平少(shao);體現控制(zhi)、干預(yu)理念多(duo)(duo)，預(yu)防、防范內(nei)容少(shao)。”

　　他們建議，“《食品(pin)安(an)全法》的出臺時(shi)間應當(dang)緩行”“再(zai)花一年左右時(shi)間出臺也不算晚”。

　　與此同時(shi)，有(you)(you)知情人(ren)士透露，在草案二審(shen)期(qi)間，全(quan)國(guo)人(ren)大常委會(hui)方(fang)面也(ye)“提出了一些(xie)很尖銳的(de)意見”：“《食(shi)品安全(quan)法》讀來讀去就(jiu)是‘政府(fu)(fu)’兩個字(zi)，沒有(you)(you)別的(de)東西，都在規范政府(fu)(fu)監管部門去做什么，讓企業主動去作為的(de)辦法幾乎沒有(you)(you)。”

　　在草案二審結束(shu)后，2015年(nian)1月，主導《食品(pin)安全法》修(xiu)訂的國(guo)家食品(pin)藥品(pin)監(jian)督管理總局發生重要人事(shi)變更(geng)，畢(bi)井泉接(jie)替張勇(yong)出任總局局長(chang)、黨組書(shu)記。

　　因此，外界一(yi)度認為《食(shi)品(pin)安全(quan)法》修訂進(jin)程會(hui)有延遲(chi)。臨門生變在食(shi)品(pin)安全(quan)監管立法過程中也不是頭一(yi)次。2008年“毒奶粉事件”爆發后(hou)，在社(she)會(hui)和輿論的關注下，正(zheng)在立法進(jin)程中的《食(shi)品(pin)安全(quan)法》在三審之(zhi)外又加了一(yi)輪(lun)四審，直到(dao)2009年2月才最終表(biao)決通過。

　　機構整(zheng)合遺(yi)漏

　　《食品安全(quan)法》首輪修訂已塵埃落定，這意味著(zhu)有(you)關體制、制度和(he)法律(lv)銜接等(deng)方面的(de)問題，須留待日后解決(jue)。

　　2009年通(tong)過的《食(shi)(shi)(shi)(shi)品(pin)(pin)安全法》，承接1995年通(tong)過的《食(shi)(shi)(shi)(shi)品(pin)(pin)衛生(sheng)(sheng)法》。《食(shi)(shi)(shi)(shi)品(pin)(pin)衛生(sheng)(sheng)法》由(you)(you)原衛生(sheng)(sheng)部(bu)主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)制定(ding)，過去很長一段時間，食(shi)(shi)(shi)(shi)品(pin)(pin)安全管理由(you)(you)衛生(sheng)(sheng)部(bu)門主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)。待到《食(shi)(shi)(shi)(shi)品(pin)(pin)安全法》起草時，食(shi)(shi)(shi)(shi)品(pin)(pin)安全監(jian)管中心(xin)轉移至國家(jia)質檢(jian)總(zong)局(ju)，立(li)法也由(you)(you)其主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)。“毒奶粉事(shi)件(jian)”后，質檢(jian)部(bu)門話語權(quan)逐漸衰(shuai)落，食(shi)(shi)(shi)(shi)品(pin)(pin)安全監(jian)管主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)權(quan)又轉移給國家(jia)食(shi)(shi)(shi)(shi)藥監(jian)總(zong)局(ju)和食(shi)(shi)(shi)(shi)安委，此輪《食(shi)(shi)(shi)(shi)品(pin)(pin)安全法》修訂(ding)則由(you)(you)國家(jia)食(shi)(shi)(shi)(shi)藥監(jian)總(zong)局(ju)主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)。

　　在這一連串的(de)監管主導權轉換中，原(yuan)有的(de)體制漏洞(dong)并未被(bei)有效補上。

　　在計劃經濟時(shi)(shi)代，食(shi)品(pin)(pin)生產經營企(qi)業(ye)由行政(zheng)直接舉辦。當時(shi)(shi)的(de)食(shi)品(pin)(pin)企(qi)業(ye)管理(li)更像(xiang)(xiang)是政(zheng)府部門內部事務(wu)。政(zheng)府管企(qi)業(ye)就像(xiang)(xiang)上級(ji)管下級(ji)。食(shi)品(pin)(pin)安全控制在當時(shi)(shi)就屬于內部管控。

　　當時，政府部門也(ye)有一些法規、文(wen)件(jian)、標準強化企業質量管理(li)，目(mu)標是(shi)控(kong)制(zhi)外源性污染，內容往(wang)往(wang)非常(chang)細(xi)化。

　　隨著(zhu)市場經(jing)濟發展，食品(pin)生(sheng)產經(jing)營(ying)業態(tai)日益復雜(za)，但(dan)是管理理念并未隨著(zhu)變化(hua)，這個問題依舊存在于《食品(pin)衛生(sheng)法》及相關法律規條(tiao)中(zhong)，并延續到《食品(pin)安全(quan)法》中(zhong)。

　　實(shi)際上，每(mei)一輪政府機(ji)構改革都涉及到(dao)食(shi)品安全(quan)管理體(ti)制的調整(zheng)。至(zhi)2013年(nian)以前，衛(wei)生、質檢、食(shi)藥監(jian)、工商、農業等不同部門(men)在食(shi)品安全(quan)監(jian)管領(ling)域(yu)各(ge)自抓住(zhu)一定職(zhi)權，并有不同的法(fa)規和行業標準。

　　比如，根據衛生部門(men)的規(gui)定，黃(huang)花菜(cai)(cai)不屬于(yu)“干菜(cai)(cai)”，因(yin)此不得有(you)二(er)氧化硫殘(can)(can)留;而質檢和(he)農業部門(men)的相(xiang)關標準卻(que)規(gui)定黃(huang)花菜(cai)(cai)屬于(yu)“干菜(cai)(cai)”，可以允許有(you)二(er)氧化硫殘(can)(can)留。

　　社會(hui)原本希望機構改革能夠理(li)順管理(li)體制，但是食(shi)品安(an)全管理(li)的(de)(de)主導部門不斷更(geng)換(huan)，卻始終沒有厘(li)清各(ge)個部門的(de)(de)權力邊(bian)界(jie)。

　　比(bi)如(ru)，2008年(nian)前的(de)很(hen)長一(yi)段時間，質(zhi)(zhi)檢(jian)部門在食(shi)品安(an)全(quan)(quan)監(jian)管(guan)領域具有較大的(de)話語權，但是“毒奶粉(fen)事件”暴露出其監(jian)管(guan)缺失，時任國家質(zhi)(zhi)檢(jian)總局局長引(yin)咎辭職。隨(sui)后，質(zhi)(zhi)檢(jian)部門在食(shi)品安(an)全(quan)(quan)監(jian)管(guan)上的(de)權力(li)逐漸外移。

　　同(tong)樣(yang)，“毒奶粉事件”后崛起的食(shi)安委，被賦予(yu)(yu)了綜合協調的職(zhi)責，中央高層一度冀望其解決“九(jiu)龍治水”的問(wen)(wen)題(ti)。不幸的是，在食(shi)品(pin)管理中一直非(fei)常重要的衛生行政部門，此前一直就(jiu)(jiu)被賦予(yu)(yu)了同(tong)樣(yang)的職(zhi)能。因此，在處理具(ju)體(ti)事務(wu)時，到底誰(shui)來(lai)協調就(jiu)(jiu)成了問(wen)(wen)題(ti)。

　　2013年，國務院新一輪(lun)機構改革將食(shi)(shi)(shi)品(pin)監(jian)(jian)管(guan)權力集中到國家食(shi)(shi)(shi)品(pin)藥品(pin)監(jian)(jian)督管(guan)理總局，但(dan)是(shi)囿于機構整合進度遲緩，影(ying)響了(le)監(jian)(jian)管(guan)職能(neng)(neng)的(de)行(xing)使(shi)。一位縣級衛生(sheng)部門人士介紹(shao)，基層食(shi)(shi)(shi)品(pin)監(jian)(jian)管(guan)的(de)職能(neng)(neng)移交到食(shi)(shi)(shi)藥監(jian)(jian)局之(zhi)后(hou)，短期還(huan)是(shi)要依靠衛生(sheng)監(jian)(jian)督部門來行(xing)使(shi)職能(neng)(neng)，因為食(shi)(shi)(shi)藥監(jian)(jian)系(xi)(xi)統短期內無法建立起自己的(de)檢(jian)驗檢(jian)測和行(xing)政執(zhi)法體系(xi)(xi)。

　　機構(gou)整合只是(shi)(shi)形式，目的本(ben)來(lai)是(shi)(shi)提(ti)高行政效率。機構(gou)改(gai)革前，食藥監(jian)系統只有9萬人，目前人員(yuan)已有20萬左右。一些地方(fang)仍(reng)然(ran)在呼吁人力不(bu)夠、辦公場所不(bu)夠、檢驗(yan)檢測設(she)備不(bu)夠。

 　　國家行(xing)政(zheng)學院副(fu)教授胡穎廉指(zhi)出，大量的(de)監管人(ren)力用于處理綜合事(shi)務和(he)行(xing)政(zheng)審批，這樣的(de)運作模式(shi)已經到了(le)需要改變(bian)的(de)時候(hou)。

　　厘清政府市(shi)場邊界

　　長期以來，食品安全遵(zun)循的(de)(de)是內部管理和外源性(xing)污(wu)染控(kong)制的(de)(de)理念(nian)，更多依(yi)賴政府管理，仍然以行政手段為主。

　　隨著(zhu)市場的變化(hua)，舊有的食(shi)品安全監(jian)管的方式已無法適用。

　　一方(fang)面，食品(pin)安全(quan)的(de)內涵和外延都在變(bian)化。過去，食品(pin)安全(quan)監(jian)管(guan)理念(nian)強(qiang)調(diao)的(de)是外源性(xing)控(kong)制(zhi)(zhi)，防止生產經營者添加其他的(de)雜質外物污染。實際上(shang)，外源性(xing)問題控(kong)制(zhi)(zhi)已經有一些成熟經驗。不過，食品(pin)安全(quan)問題如(ru)今更多關注的(de)是內源性(xing)風險，難(nan)題已經演變(bian)成如(ru)何控(kong)制(zhi)(zhi)來源于(yu)食品(pin)內部的(de)物理和化學風險，這些需要新的(de)監(jian)管(guan)探(tan)索。

　　另一方面(mian)，食(shi)品(pin)生(sheng)(sheng)產(chan)經營者(zhe)存量已超(chao)過1000萬家(jia)，無(wu)證主(zhu)體(ti)和非(fei)法(fa)窩點無(wu)從(cong)(cong)統(tong)計，市場(chang)主(zhu)體(ti)構成(cheng)從(cong)(cong)未如(ru)此散(san)亂(luan)和復雜。根據全(quan)國人大(da)代表周海波近(jin)期給出的(de)數(shu)據，從(cong)(cong)業人員在(zai)20人以(yi)下(xia)、年(nian)銷售(shou)額在(zai)50萬元以(yi)下(xia)的(de)小微(wei)企業大(da)約占中國食(shi)品(pin)生(sheng)(sheng)產(chan)企業的(de)80%，再加(jia)上更小規(gui)模的(de)個體(ti)工商戶，總量可能會達(da)到(dao)全(quan)部食(shi)品(pin)生(sheng)(sheng)產(chan)企業的(de)90%。

　　這(zhe)一(yi)系列的數據就是中國(guo)食(shi)品安全問(wen)題(ti)面臨的最大現實。在基層(ceng)，依靠傳統的政(zheng)府管控(kong)手段，監管部門疲(pi)于應(ying)付簡單(dan)的日常事(shi)務，真(zhen)正(zheng)的市場監管問(wen)題(ti)反而無(wu)法顧及(ji)，食(shi)品安全問(wen)題(ti)依然層(ceng)出不窮。

　　比如，食品生產領取QS證，要求企(qi)業(ye)必(bi)須要有(you)實驗室，對出廠產品有(you)自(zi)檢。最終(zhong)，一些(xie)企(qi)業(ye)在認(ren)證時(shi)會去臨(lin)時(shi)購置一批儀器，臨(lin)時(shi)雇傭部分人員，認(ren)證完(wan)成后設備實際閑置。在這一過程中，審批、認(ren)證變成走過場，也(ye)就無法發揮(hui)應有(you)的管控功(gong)能。

　　胡(hu)穎廉指出，《食品安全法(fa)》體現(xian)的理念還(huan)是(shi)發(fa)證(zheng)、檢(jian)查、處罰的簡單的線性理念。而且，這三個步驟(zou)主(zhu)體都是(shi)政府(fu)，最后責任也(ye)在政府(fu)。他(ta)表示，市場監管部(bu)門承擔了過多(duo)職能，而實際(ji)能力有限，管理成本走高，效果也(ye)不(bu)好。

　　因(yin)此，胡穎廉認為，理想的(de)(de)監(jian)(jian)管改革應當(dang)以審(shen)批事項的(de)(de)“減(jian)法”換(huan)取事中(zhong)事后監(jian)(jian)管服務的(de)(de)“加法”，讓(rang)企業(ye)主(zhu)動(dong)承擔起(qi)第(di)一責(ze)任，政(zheng)府從繁雜的(de)(de)審(shen)批事務中(zhong)騰出精力專注(zhu)監(jian)(jian)管。

　　培育多(duo)元(yuan)化市場主體，讓企業(ye)和協(xie)會組(zu)織(zhi)承(cheng)擔(dan)更(geng)多(duo)責(ze)任(ren)，需要(yao)法律上加以明確。

　　近年來，從質(zhi)檢部門脫(tuo)鉤的(de)(de)檢驗(yan)檢測機(ji)(ji)構(gou)，希望轉型為第三方機(ji)(ji)構(gou)。不(bu)過(guo)，它(ta)們現在主要(yao)承接政(zheng)府外(wai)(wai)包的(de)(de)檢驗(yan)服(fu)務(wu)，無力提供更多市場化服(fu)務(wu)。《食品安(an)全法》要(yao)求企(qi)業(ye)(ye)(ye)食品出(chu)廠(chang)必須經過(guo)自檢，實際上(shang)很難達(da)到。胡(hu)穎廉建議，可以鼓勵多家食品企(qi)業(ye)(ye)(ye)共(gong)建具有檢驗(yan)資質(zhi)的(de)(de)企(qi)業(ye)(ye)(ye)，或者(zhe)外(wai)(wai)包給類似小型企(qi)業(ye)(ye)(ye)。這些機(ji)(ji)構(gou)并不(bu)一(yi)定(ding)保證企(qi)業(ye)(ye)(ye)達(da)到較(jiao)高資質(zhi)標準，主要(yao)是以較(jiao)低成本為企(qi)業(ye)(ye)(ye)出(chu)廠(chang)產品提供數(shu)據，確保不(bu)會出(chu)現問(wen)題，逐步培育發展(zhan)為第三方信用機(ji)(ji)構(gou)。

　　此外，培育行(xing)(xing)業協(xie)會發展，在(zai)一些(xie)專家看來同樣(yang)重要。食品(pin)行(xing)(xing)業存在(zai)著(zhu)各種各樣(yang)好幾十(shi)個行(xing)(xing)業協(xie)會。宋華琳指出(chu)，很多協(xie)會比(bi)較松散，從未(wei)真(zhen)正制定出(chu)行(xing)(xing)業接受的規(gui)(gui)范(fan)與標準，更無法(fa)像國外獲得參(can)與審(shen)批授權，其實也可以(yi)嘗試一些(xie)新的辦法(fa)。例如，廣東(dong)一些(xie)地(di)方的同行(xing)(xing)業的企業開始(shi)探索設(she)立(li)一些(xie)本地(di)的聯盟標準，適用于本地(di)，規(gui)(gui)范(fan)行(xing)(xing)業生產。