“眉毛胡子一把抓”的環境管理模式將發生重大轉變。

　　環(huan)保部(bu)3日(ri)宣布，根據中(zhong)央有關部(bu)門的批復，決定(ding)設置水、大氣、土(tu)壤(rang)三個環(huan)境管理(li)司。當日(ri)上午(wu)，環(huan)保部(bu)舉行了三個司的成立儀式，并任命了相關負(fu)責人。

　　中國(guo)行政(zheng)體制改革(ge)研究(jiu)會秘書長王滿傳告訴《第一財經日報》記者，盡(jin)管(guan)在大部制改革(ge)的背景之下，總體趨勢(shi)是精簡機構，但為了(le)適應外部環境(jing)變化(hua)和工作(zuo)需(xu)求，有(you)必要(yao)適時作(zuo)出相(xiang)應調(diao)整。

 　　本報記者(zhe)從環(huan)保部了解到，“水氣土”三個環(huan)境(jing)管理司成立后，“各司其職”的格局(ju)將形成。這意味(wei)著(zhu)，中國的環(huan)境(jing)管理向系統(tong)化(hua)(hua)、科學化(hua)(hua)、精細化(hua)(hua)邁出了實質性的一步。

　　“對癥下藥”三大戰役

　　據環(huan)保部(bu)介紹(shao)，去(qu)年2月，中央有(you)關部(bu)門批復同(tong)意環(huan)保部(bu)機構編制(zhi)作部(bu)分調整，不再保留污染防治司(si)(si)、污染物排放總(zong)量控制(zhi)司(si)(si)，設置水、大氣、土(tu)壤三個環(huan)境管(guan)理司(si)(si)。

　　王滿傳對(dui)《第(di)一財經日報》記者分析稱，新設“水氣土”三個環境管理(li)司，有利(li)于加強(qiang)力(li)量，“對(dui)癥下藥”，整(zheng)合有限(xian)資源;其(qi)次，從機構名稱的變(bian)化看，環境政策正在從污染物控制(zhi)轉向更加注重(zhong)改善環境質量和提(ti)升綜合治理(li)能(neng)力(li)。

　　王滿傳還(huan)對(dui)本報記(ji)者(zhe)表示，一(yi)(yi)般而言(yan)，部(bu)委機構調整后，省(sheng)一(yi)(yi)級單位(wei)會隨(sui)之調整對(dui)口單位(wei)。但是到了地方(fang)的市(shi)縣一(yi)(yi)級，由(you)于(yu)各(ge)地實際情況的不同，安排可(ke)能會更具靈活性。

　　國(guo)務院2013年9月頒布的大氣(qi)污染(ran)防治行動計(ji)劃(下稱“氣(qi)十(shi)條”)明確(que)要求，完善國(guo)家監察、地方監管(guan)、單(dan)位負(fu)責的環境(jing)監管(guan)體制。去年頒布的水污染(ran)防治行動計(ji)劃(下稱“水十(shi)條”)也(ye)要求，“切(qie)實加強水環境(jing)管(guan)理(li)”，“強化環境(jing)質量目標管(guan)理(li)”。

　　在(zai)今(jin)年1月11日召開的2016年全國環境(jing)保護(hu)工作會議上，環保部(bu)部(bu)長陳吉寧(ning)就(jiu)稱：“我部(bu)機(ji)(ji)關(guan)內設機(ji)(ji)構調(diao)整和環境(jing)監(jian)察(cha)體制改革方(fang)案得到中央編辦批復。正在(zai)研究起草部(bu)機(ji)(ji)關(guan)‘三定(ding)’修(xiu)訂(ding)草案和環境(jing)監(jian)察(cha)體制設置。”

　　對于(yu)水、大(da)氣、土壤(rang)三(san)個環境管理司如今(jin)終于(yu)宣告成立，環保部表示，這是(shi)貫徹(che)落實中央關于(yu)加強(qiang)生態(tai)環境保護、推進(jin)以改善環境質量為核心各項工作有效開展(zhan)的重(zhong)要(yao)舉措(cuo)。

　　有(you)環(huan)保(bao)專家表示，“水(shui)氣土”三(san)個環(huan)境管理司的成(cheng)立，是環(huan)保(bao)部機構改革走(zou)出的堅實一步，有(you)利于(yu)更(geng)好統領和加大環(huan)境治理力度(du)，精細(xi)化打(da)好“水(shui)氣土”污染(ran)防(fang)治“三(san)大戰役”。

　　陳(chen)吉(ji)寧曾表(biao)示，“十三五”時期，環保(bao)工作要(yao)以改善環境(jing)質量(liang)為核心(xin)，堅(jian)決打好大氣(qi)、水(shui)、土壤“三大戰(zhan)役”，不斷(duan)提高環境(jing)管理的系統化(hua)、科學化(hua)、法治(zhi)(zhi)化(hua)、市場(chang)化(hua)和信息化(hua)水(shui)平(ping)，加快推進生態環境(jing)治(zhi)(zhi)理體系和治(zhi)(zhi)理能力(li)現(xian)代化(hua)。

　　為何撤下污防、污控司?

　　除了設置水、大氣、土壤三個環境管理司(si)以外，環保部(bu)還將不(bu)再保留(liu)污染防治司(si)、污染物(wu)排放總(zong)量控制(zhi)司(si)。

　　王滿傳告訴本(ben)報記者，從原來兩個司(si)的機(ji)構設置看，容易(yi)造(zao)成職能的交叉。

　　本報記(ji)者查閱環保部原來的機構設置發現，污(wu)(wu)染(ran)(ran)(ran)物(wu)排放(fang)總量(liang)控(kong)制司(si)下設水污(wu)(wu)染(ran)(ran)(ran)物(wu)總量(liang)控(kong)制處、大氣污(wu)(wu)染(ran)(ran)(ran)物(wu)總量(liang)控(kong)制處;而(er)污(wu)(wu)染(ran)(ran)(ran)防治(zhi)司(si)又下設大氣與(yu)噪聲污(wu)(wu)染(ran)(ran)(ran)防治(zhi)處、飲用水水源地環境保護(hu)處、重點流域水污(wu)(wu)染(ran)(ran)(ran)防治(zhi)處。兩(liang)個司(si)的職能確有重疊。

　　《第一財(cai)經(jing)日報(bao)》記(ji)者更進(jin)一步(bu)了(le)(le)解到(dao)，不再保留污染防治司和污染物(wu)排放(fang)總(zong)量(liang)控制司，體現了(le)(le)陳吉寧的管(guan)理理念。

　　之前的(de)環(huan)(huan)保(bao)部污(wu)(wu)染(ran)防治司主要負責環(huan)(huan)境污(wu)(wu)染(ran)防治的(de)監督管(guan)理(li)和環(huan)(huan)境形勢(shi)分析研究。水體、大氣(qi)、城(cheng)區土地、噪聲、光、惡臭、固體廢物、化學品、機動車的(de)污(wu)(wu)染(ran)等(deng)樣(yang)樣(yang)管(guan)，還涉(she)及海洋污(wu)(wu)染(ran)防治，被認為(wei)“既不(bu)專也不(bu)精”。

　　而污(wu)(wu)染物排(pai)放總量(liang)控制(zhi)司主(zhu)要(yao)承擔落實國家(jia)減排(pai)目標的責(ze)任。除(chu)了負責(ze)擬(ni)訂主(zhu)要(yao)污(wu)(wu)染物排(pai)放總量(liang)控制(zhi)、排(pai)污(wu)(wu)許可(ke)證(zheng)和環境統計政(zheng)策、行政(zheng)法(fa)規、部門規章、制(zhi)度和規范，并(bing)監督實施(shi)，還(huan)要(yao)組織測(ce)算并(bing)確(que)定重(zhong)點(dian)區域(yu)、流域(yu)、海域(yu)的環境容量(liang)。但(dan)陳吉(ji)寧表示：“總量(liang)控制(zhi)的辦法(fa)，涵蓋的污(wu)(wu)染物種類、污(wu)(wu)染源(yuan)范圍(wei)以(yi)及削(xue)減的力度均不(bu)足以(yi)支撐環境質量(liang)的全面改善。”

　　根據環(huan)保部今年確(que)定的(de)(de)思路，未來環(huan)境管理在質(zhi)量(liang)(liang)與(yu)總(zong)(zong)量(liang)(liang)的(de)(de)把握上，應體現這樣的(de)(de)原則：質(zhi)量(liang)(liang)改(gai)善(shan)(shan)是剛(gang)性(xing)(xing)要(yao)(yao)求(qiu)的(de)(de)紅線，絕對不能觸(chu)碰;總(zong)(zong)量(liang)(liang)減排是硬性(xing)(xing)要(yao)(yao)求(qiu)的(de)(de)底線，是最基本的(de)(de)要(yao)(yao)求(qiu)。總(zong)(zong)量(liang)(liang)減排考(kao)核必(bi)須服(fu)從質(zhi)量(liang)(liang)改(gai)善(shan)(shan)考(kao)核。質(zhi)量(liang)(liang)改(gai)善(shan)(shan)和總(zong)(zong)量(liang)(liang)減排任(ren)務(wu)均未完成，將嚴格依法(fa)問責;質(zhi)量(liang)(liang)改(gai)善(shan)(shan)了而總(zong)(zong)量(liang)(liang)未完成，將尊重地方的(de)(de)協同減排，從國(guo)家總(zong)(zong)量(liang)(liang)指(zhi)標進行調劑，嚴格執行考(kao)核辦(ban)法(fa)。

　　不少學(xue)者分(fen)析稱，中國的(de)環(huan)境政策正在由污染控(kong)(kong)制型政策逐步轉向以環(huan)境質量改(gai)善(shan)和環(huan)境風險防控(kong)(kong)為(wei)目標。

　　自(zi)2013年以來，政府(fu)相繼(ji)發布“氣(qi)十(shi)(shi)條(tiao)”、“水(shui)十(shi)(shi)條(tiao)”。“土十(shi)(shi)條(tiao)”(土壤污(wu)染(ran)防治行動計劃)也將于今年頒(ban)布。這些國家行動計劃，正是順應了從總(zong)量控(kong)制(zhi)(zhi)到質量控(kong)制(zhi)(zhi)的趨勢和表現。此次(ci)環保部(bu)機構(gou)編制(zhi)(zhi)調整亦不例(li)外(wai)。

　　環保監測執法將實行垂直管理

　　環保部“水(shui)氣土”三個環境(jing)管理司成立后，“各司其職(zhi)”的格局將形(xing)成。隨著土壤污(wu)染防治行動(dong)計劃今年(nian)落地(di)，三個司履職(zhi)也都有了自己的“利劍”。

　　按照這一思路，環(huan)保部新的(de)內設(she)機(ji)構還會(hui)出現，比如“垂管辦”。本(ben)報記(ji)者獲悉，這一機(ji)構也是根據(ju)中央部署而設(she)立的(de)協(xie)調全國環(huan)境監(jian)測(ce)監(jian)察(cha)執法(fa)的(de)垂直管理(li)(li)部門。十八屆五(wu)中全會(hui)明確提出，“實行省(sheng)以下環(huan)保機(ji)構監(jian)測(ce)監(jian)察(cha)執法(fa)垂直管理(li)(li)”。

　　目前，環(huan)(huan)保(bao)(bao)執(zhi)法(fa)(fa)難最大的障(zhang)礙(ai)在(zai)于(yu)(yu)行(xing)政(zheng)(zheng)管理體制。根據現行(xing)相關(guan)法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規(gui)，地(di)(di)方(fang)環(huan)(huan)保(bao)(bao)部門接(jie)受上(shang)(shang)級環(huan)(huan)保(bao)(bao)部門和當地(di)(di)政(zheng)(zheng)府的雙重領導。盡管地(di)(di)方(fang)環(huan)(huan)保(bao)(bao)部門在(zai)業務(wu)上(shang)(shang)聽命(ming)于(yu)(yu)上(shang)(shang)級環(huan)(huan)保(bao)(bao)部門，但在(zai)預算和人(ren)事上(shang)(shang)受當地(di)(di)政(zheng)(zheng)府的控制。

　　環(huan)保(bao)部行(xing)政體制與人事(shi)司(si)副司(si)長任勇表示，實行(xing)省以下環(huan)保(bao)機構監測監察(cha)執(zhi)法垂(chui)直管(guan)理是環(huan)保(bao)管(guan)理體制的重大創新。垂(chui)直管(guan)理改(gai)革也是一(yi)件非常復雜的事(shi)，牽一(yi)發而動(dong)全身，不只是機構隸屬關(guan)系(xi)的調整，也將涉及(ji)地(di)方(fang)政府層(ceng)級間事(shi)權、政府相(xiang)關(guan)工作部門間職能(neng)、環(huan)保(bao)系(xi)統內部職責運行(xing)關(guan)系(xi)等(deng)的調整，還(huan)需(xu)要(yao)對環(huan)境治理基(ji)礎(chu)制度進行(xing)改(gai)革完善。

　　根據環保部制定的時間(jian)表，今年(nian)要做(zuo)好(hao)省(sheng)以下(xia)(xia)環保機構監(jian)測監(jian)察執(zhi)法垂(chui)直管理過渡(du)期工(gong)作，下(xia)(xia)發相關通知，研究制定試點方(fang)案(an)并開展試點，對試點省(sheng)份在(zai)能力(li)建設等方(fang)面給(gei)予支持，爭(zheng)取2~3年(nian)左(zuo)右完成改革(ge)任務。

　　而對于(yu)“水氣土”三個(ge)(ge)環境(jing)管(guan)理司和(he)其他機構何時(shi)才能(neng)到(dao)位并發揮作用(yong)的問(wen)題，環保部(bu)有關(guan)負責(ze)人3日表示，“由于(yu)機構調整涉及面廣，內部(bu)職能(neng)、運行(xing)機制的建立和(he)人員(yuan)配備完全到(dao)位尚(shang)需要一個(ge)(ge)過程”。待整個(ge)(ge)工作完成后，將對外發布。

　　我(wo)國環(huan)(huan)保(bao)工作最早設立于建設部門，環(huan)(huan)保(bao)部門的(de)級別較低(di)，編(bian)制(zhi)有限。從(cong)1972年到(dao)2008年，國家(jia)環(huan)(huan)保(bao)機構從(cong)國環(huan)(huan)辦(ban)提升(sheng)到(dao)國家(jia)環(huan)(huan)保(bao)部，水、大(da)氣(qi)、土壤(rang)的(de)污染防治的(de)體(ti)制(zhi)也隨(sui)之改革(ge)，從(cong)處(chu)級提到(dao)司級。

　　污染部門40年變遷史

　　? 階(jie)段一：1982年(nian)以前

　　1972年，因官(guan)廳(ting)水(shui)庫(ku)死(si)魚(yu)，有人(ren)以(yi)為是(shi)階級敵(di)人(ren)投毒(du)。在周恩來總理(li)過問(wen)下，成立(li)了由萬里任組長的官(guan)廳(ting)水(shui)系水(shui)源保(bao)護領導小組，這也是(shi)國(guo)家(jia)成立(li)最早(zao)的環保(bao)部門。

　　1973年國(guo)家(jia)級環保(bao)機構，即國(guo)務院環境保(bao)護領導小(xiao)組辦(ban)(ban)(ban)公室成立(li)，簡稱國(guo)環辦(ban)(ban)(ban)。此時，國(guo)環辦(ban)(ban)(ban)設立(li)了水、氣處。

　　? 階段(duan)二：1982-1998年

　　1982年(nian)，環境保(bao)護局成(cheng)立，歸屬當(dang)時的城鄉建設(she)環境保(bao)護部，1984年(nian)更(geng)名為國(guo)家環保(bao)局，但依舊在(zai)建設(she)部管理(li)范圍內，污(wu)染防治工作設(she)在(zai)環境污(wu)染管理(li)處。1985年(nian)后(hou)設(she)水、氣、固廢三個(ge)處。

　　1988年(nian)，國(guo)家環境(jing)保(bao)護局從城鄉(xiang)建設(she)環境(jing)保(bao)護部(bu)中獨立出來，成為(wei)國(guo)務院直(zhi)屬機構(副部(bu)級)，設(she)污染管理司。

　　? 階段(duan)三：1998-2008年

　　1998年，國家環(huan)境保(bao)護局(ju)升格為(wei)國家環(huan)境保(bao)護總局(ju)(正部(bu)級(ji))。但只是(shi)(shi)國務院(yuan)的(de)直屬單位(wei)，不(bu)是(shi)(shi)國務院(yuan)的(de)組成部(bu)門(men)。環(huan)保(bao)總局(ju)設污染控制司(si)。

　　?階段(duan)四：2008-2015年

　　2008年，環境保(bao)護部(bu)成(cheng)立，成(cheng)為國(guo)務院(yuan)組成(cheng)部(bu)門。設(she)污染防治司。

　　? 階(jie)段五：2015年——

　　中央有關(guan)部門批(pi)復(fu)同意環保部機(ji)構編(bian)制作部分調整(zheng)，不再(zai)保留污染(ran)防(fang)治司(si)(si)、污染(ran)物排放總量控制司(si)(si)，設置水、大氣、土壤三(san)個環境管(guan)理司(si)(si)。